《中国共产党纪律检查委员会工作条例》解读

省纪委监委法规室主任 吴国礼

来源:甘肃纪检监察网       发布时间:2022-03-31        打印文章       字体:[        ]

编者按:《中国共产党纪律检查委员会工作条例》(以下简称《条例》)是党的历史上首部全面规范纪律检查委员会工作的条例。学习贯彻《条例》是各级纪委监委的本职要求,掌握运用《条例》是纪检监察干部的看家本领。近日,甘肃省纪委监委理论学习中心组举行2022年第二次集体学习(扩大)会议,省纪委监委法规室主任吴国礼对《条例》作了专题解读。现将原文刊发,供学习。

一、背景意义

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央着眼统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局,针对加强新时代党内法规制度建设加强顶层设计和统筹规划,对包括党的组织法规在内的党内法规制定工作作出相关安排、提出相关要求、明确任务分工。2016年12月13日中共中央印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》明确提出,要完善党的组织法规,研究制定中国共产党中央委员会工作条例、中国共产党纪律检查委员会工作条例。2018年2月9日中共中央印发的《中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018—2022年)》(以下简称《规划》)也明确提出,要完善党的组织法规,重点制定中国共产党中央委员会工作条例、中国共产党纪律检查委员会工作条例、中国共产党国有企业党组织工作条例、中国共产党支部工作条例等党内法规。截至目前,《中国共产党中央委员会工作条例》已于2020年9月30日印发执行,《中国共产党支部工作条例》已于2018年10月28日印发执行。《条例》列入制定计划后,在党中央领导下,中央纪委结合纪检监察体制改革和监察体制改革各项要求,推进研究起草工作,2021年12月6日,中央政治局会议审议通过《条例》,12月24日中共中央印发通知并公开发布,自发布之日起实施。

《条例》以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入贯彻党的十九大和十九届历次全会精神,以党章为根本遵循,坚持以人民为中心,从党的百年奋斗中汲取智慧营养,系统总结党的十八大以来全面从严治党、推进党风廉政建设和反腐败斗争、深化纪检监察体制改革的理论成果、实践成果、制度成果,对党的纪律检查委员会工作作出全面规范,为纪检机关服务实现第二个百年奋斗目标、更好履行新时代纪检机关职责使命提供了制度遵循,对于深入推进纪检监察工作规范化、法治化、正规化,发挥监督保障执行、促进完善发展作用具有重要意义。

二、性质体例

一是从性质上看,属于党的组织法规。根据2016年12月13日中共中央印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》规定,党内法规制度体系为“1+4”基本框架,即在党章之下分为党的组织法规、党的领导法规、党的自身建设法规、党的监督保障法规4大板块。《条例》因其规范的是各级纪委的领导体制、组织机构等事项,属于党的组织法规。

二是从位阶上看,属于中央党内法规。根据《中国共产党党内法规制定条例》规定,党的各级各类组织的产生、组成和职权职责的基本制度,由党的中央组织制定。《条例》因其规范的是各级纪委的产生、组成和职权职责等基本事项,属于中央党内法规,是以中共中央名义发布的。

三是从名称上看,属于《条例》范畴。根据《中国共产党党内法规制定条例》规定,党内法规名称分为党章、准则、条例、规定、办法、规则、细则等七种名称。条例适用于规定某一领域重要关系或某一方面重要工作。本《条例》因其规范的是党的纪律检查工作的重要关系,是以《条例》名称颁布的。

四是从体例上看,分为三大板块。《条例》共8章59条,主要分为三个板块。第一板块为第一章总则,规定了指导思想、职能定位、工作原则;第二板块为第二章至第七章,是主体部分,规定了纪委的领导体制、产生和运行、主要任务、工作职责、派驻派出机构、队伍建设和监督等内容;第三板块为第八章附则,明确了参照执行范围、解释机关、施行日期等。《条例》于2021年12月24日发布之日起施行。

三、职能定位

《条例》坚持纪委政治机关属性,以肩负的政治使命和责任为根本,把准职能定位,突出“两个维护”,确保各级纪委坚守初心使命不变、履行职能职责不偏,为忠诚履职提供制度保证。

一是坚持正确政治方向。《条例》在第二条指导思想中鲜明规定,各级纪委高举中国特色社会主义伟大旗帜,以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”,深入贯彻全面从严治党战略方针,构建一体推进不敢腐、不能腐、不想腐体制机制。

二是明确纪委政治定位。准确把握纪委在党的建设中的地位和作用,在党章第四十六条第一款规定各级纪委是“党内监督专责机关”的基础上,在《条例》第三条中进一步明确规定纪委是“党推进全面从严治党、开展党风廉政建设和反腐败斗争的专门力量”,进一步丰富和发展了纪委职能定位的内涵。

三是突出纪委政治责任。《条例》第三条第三款规定,各级纪委把坚决维护习近平总书记党中央的核心、全党的核心地位,维护党中央权威和集中统一领导作为最高政治原则和根本政治责任,并将其作为贯穿《条例》全篇的主线,把“两个维护”的要求落实到各章的具体规定措施之中。

四、领导体制

《条例》牢牢把握坚持和加强党对纪检监察工作的全面领导这一根本目的,将“坚持党的全面领导,坚持党中央集中统一领导”作为纪委开展各项工作必须遵循的首要原则,并在领导体制、运行方式、工作机制等规定中予以具体化程序化。

一是坚持和加强党的领导。《条例》第五条明确规定,中央纪委国家监委在党中央领导下履行党的最高纪律检查机关和国家最高监察机关职责,严格执行加强和维护党中央集中统一领导的各项制度要求,及时向中央政治局、中央政治局常务委员会请示汇报工作。研究重大事项、重要问题以及作出立案审查决定、给予党纪处分等事项向党中央请示报告。

二是坚持和完善双重领导体制。地方各级纪委在接受同级党委领导方面,《条例》第六条明确规定,党的地方各级纪委和基层纪委应当落实同级党委推进全面从严治党、加强党风廉政建设和反腐败工作的部署,执行同级党委作出的决定,及时向同级党委汇报工作,按照规定请示报告重大事项。在加强上级纪委对下级纪委的领导方面,规定了8个方面的具体内容:对下级纪委的工作作出部署、提出要求;督促指导和支持下级纪委开展同级监督;检查下级纪委的工作;定期听取汇报;开展政治和业务培训;按照规定审议和批准下级纪委关于线索处置、立案审查、纪律处分的请示报告;按照程序改变下级纪委作出的错误或不当决定;必要时直接审查或者组织指挥审查下级纪委管辖范围内有重大影响和复杂的案件。

三是坚持在党的领导下集中决策、一体运行。国家监察体制改革全面推开以来,在党中央领导下制定出台了《监察法》,组建了四级监察委员会并与党的纪律检查委员会合署办公,赋予了更重要的职责,奠定了党和国家监督体系的“四梁八柱”。《条例》第七条规定,各级纪委与各级监委合署办公,实行一套工作机构、两个机关的名称,履行党的纪律检查和国家监察两项职责,实现领导体制和工作机制的统一融合,集中决策、一体运行。

五、产生运行

党章第八章专设一章,明确了党的纪律检查机关的设置、选举和性质地位。同时,2018年以来中共中央相继印发的《中国共产党农村基层组织工作条例》《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》《中国共产党国有企业基层组织工作条例》《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》《中国共产党基层组织选举工作条例》中,均对地方和基层纪委的设置、选举等作了明确规定。《条例》在第三章中对各级纪委的组织设置、产生和运行等作出系统规范,不仅形成了横向到边、纵向到底的严密组织制度,填补了党内法规的制度空白,而且与上述中央党内法规形成了互补。

一是明确了各级纪委的产生。《条例》分别对中央纪委、地方各级纪委、基层纪委的产生方式、领导机构的选举及批准权限等作出具体规定。坚持党管干部原则,明确在下级党代会闭会期间,上级党委可以根据工作需要,调动、任免下级纪委书记、副书记。

二是明确了各级纪委的运行方式和议事规则。坚持民主集中制这一根本组织原则,既注重做到系统协调,又充分考虑不同层级纪委的特点,分别规定了中央纪委委员履行的五项职责、中央纪委通过全会行使的七项职权和闭会期间行使的九项职权;地方各级纪委委员履行的五项职责、各级纪委通过全会行使的七项职权和闭会期间行使的九项职权。

三是明确了基层纪委的产生和运行方式。鉴于党的基层委员会的特殊性,对党的基层委员会是设立纪委还是设立纪律检查委员作了务实灵活的规定,也与党章和其他党内法规相一致。同时,对基层纪委的议事规则、工作制度、工作权限提出了符合实际的要求。在实际工作中,地方各级纪委和派驻机构要严守权力边界,严格落实监督执纪分级负责制原则,充分保障基层纪委的监督执纪问责权限。

四是明确了纪委委员的管理。对纪委委员的任职条件、履职要求,以及辞职、免职、自动终止职务等作出规定。专门对未在纪律检查机关担负具体工作的纪委委员提出明确要求,保障其充分履行委员职责。

五是明确了派驻出机构的产生运行。根据党中央推进纪委监委派驻机构改革的要求,专设一章作为第六章,明确各级纪委监委在向同级党和国家机关全面派驻纪检监察组的同时,可以按照规定向国有企业、事业单位等组织和单位派驻纪检监察组。首次以中央党内法规的形式明确纪委监委派出机构的设置和领导体制,规定党中央和地方各级党委派出党的机关工委、街道工委等代表机关的,中央和地方各级纪委监委可以相应派出纪检监察工委。同时,充分运用派驻机构改革成果,明确派驻机构开展监督执纪工作的9项职责,将“室组”联动监督、“室组地”联合办案等实践中行之有效的做法上升为法规制度。

六、主要任务

党章第四十六条规定,党的各级纪委的主要任务是:维护党的章程和其他党内法规;检查党的路线方针政策和决议的执行情况;协助党委推进全面从严治党、加强党风廉政建设和组织协调反腐败工作。《条例》第四章围绕党章规定的该三项任务,着重从内涵、目标、要求等方面作了进一步细化规定。

一是维护党的根本大法。《条例》第二十四条细化纪委维护党章和其他党内法规的任务,规定各级纪委坚定维护党章,促进党组织和党员牢固树立党章意识、严格遵守党章规定,发挥党章作为管党治党总章程的作用,以严明的纪律巩固党的团结统一。切实维护各项党内法规,有规必依、执规必严、违规必究,保证党内法规得到有效执行,促进依规治党。

二是检查党的大政方针执行。《条例》第二十五条规定,各级纪委检查党的理论和路线方针政策的执行情况,坚持服务党和国家工作大局,坚决维护党中央权威和集中统一领导,推动党组织和党员统一意志、统一行动。加强对党中央决策部署落实情况的监督检查,坚持跟进监督、精准监督、全程监督,督促党组织和党员履职尽责、担当作为,确保党中央政令畅通、令行禁止。

三是丰富纪委协助党委任务的内涵。《条例》第二十六条规定了各级纪委协助同级党委推进全面从严治党的8项具体任务:制定规划计划、推动主体责任制度执行、加强对同级党委领导班子监督、协助同级党委加强政治生态等情况分析、开展巡视巡察、巡视整改监督、协助起草党内法规、参与管党治党专项工作。同时,进一步明确各级纪委协助同级党委加强党风建设、落实中央八项规定精神、纠治“四风”等工作。

四是确立反腐败工作体制机制。总结党的十八大以来反腐败成功经验,确立了“坚持和完善党中央集中统一领导、各级党委统筹指挥、纪委监委组织协调、职能部门高效协同、人民群众支持参与”的反腐败工作体制机制。

五是明确一体推进“三不”体制机制建设。《条例》第二十九条、三十条对一体推进不敢腐、不能腐、不想腐的内涵和目标作出明确规定,做到惩治震慑、制度约束,提高觉悟一体发力。同时规定发挥纪检工作在党和国家监督体系中的重要作用,推进“四项监督”统筹衔接,坚持以党内监督为主导、促进各类监督贯通协调,形成常态长效的监督合力。

七、工作职责

《党章》第四十六条第二款规定,各级纪委的职责是监督、执纪、问责。《条例》围绕党章赋予的这一职责,结合新的实践,将各级纪委的工作职责进一步作了细化规定。

一是规范了“四种形态”运用机制。把党章第四十条规定的监督执纪“四种形态”的政策策略转化为具体法规规定,贯彻依规依纪依法、精准有效运用的原则要求,明确了运用每一种形态的情形、处理处分的种类方式和衔接规则,促进整体理解和系统运用“四种形态”。

二是构建起“1+9”职责体系。明确将党章规定的监督执纪问责职责和各项经常性工作,细化为纪律教育、纪律监督、处理信访举报、纪律审查、纪律处分、开展问责、受理控告和申诉、保障党员权利、纪律检查建议等9项具体职责,并对履行这些职责的方式、措施、权限、程序等作出规定,构建起了涵盖纪委总体职责和具体职责的“1+9”职责体系,为保证和促进纪律检查权的正确有效行使提供了基本制度依据。

三是明确了政治监督的主要内容。《条例》第三十三条规定,各级纪委应当强化政治监督,重点监督党组织、党员特别是领导干部对党忠诚、坚持党的领导、贯彻落实党的理论和路线方针政策、党中央决策部署、践行“两个维护”;坚定理想信念;落实全面从严治党主体责任和监督责任;贯彻民主集中制等情况。

四是明确了监督检查的途径方式。为增强监督的针对性和操作性,列举了日常监督的12种方式、专项监督指向的4个方面的突出问题、基层监督需要整合和衔接的资源力量,从制度上确保监督基本职责、第一职责得到切实履行。

五是细化了纪律审查的范围。《条例》第三十六条对党章第四十六条规定的“比较重要或复杂的案件”“特别重要或复杂的案件”具体包括哪些案件作了进一步界定,进行了具体列举,使纪检工作的内容和范围更加清晰明确。同时明确了进行纪律审查采取措施的种类,以及调取证据的其他方式。

六是细化了纪律处分的程序。《条例》第三十七条对党章第四十二条规定的处分程序作了进一步细化规定:对需要给予纪律处分的,一般由负责审查的纪委提出处分意见,经被审查人所在支部大会讨论形成决议、报党的基层委员会批准或者有权处分的党组织审批。同时规定在特殊情况下,县级和县级以上各级纪委有权直接决定给予党员纪律处分,主要包括:案情涉密、敏感;案件跨地区跨部门跨单位;违纪党员为县级或县级以上各级党委管理的干部等五种情形。

七是明确了纪律检查建议的法规地位。总结近年来以案促改、以案促治的实践经验,规定纪委在监督检查、纪律审查等过程中,针对发现的突出问题,采取纪律检查建议书等方式提出意见建议,使之既上升为一项工作职责,也上升为具有约束力的监督措施,有效促进有关党组织举一反三、切实整改,推动做好监督执纪“后半篇文章”。 

八、自身建设

《条例》严格落实党中央要求,在第七章“队伍建设和监督”相关规定中,抓住纪检干部队伍建设的重要方面和监督管理的关键环节,对纪委自身建设提出严格措施要求。

一是带头加强党的建设。规定各级纪委坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想武装头脑、指导实践、推动工作,突出抓好党的政治建设、带头践行“两个维护”;贯彻新时代党的组织路线,严把干部准入关;加强作风建设和纪律建设,保证纪检干部严守政治纪律和政治规矩,树立纪律严明、作风深入、工作扎实、谦虚谨慎、秉公执纪的良好形象。

二是强化内外监督制约。规定加强监督执纪规范化建设,健全法规制度,规范工作流程,依规依纪依法行使纪律检查权;在同级党委和上级纪委的领导、监督下强化自我监督,自觉接受党的组织和党员的监督;建立完善内部监督工作机制,实现监督检查、审查调查、案件监督管理、案件审理相互协调、相互制约;发挥内设干部监督机构、机关纪委等作用,坚决防治“灯下黑”;自觉接受民主监督、群众监督、舆论监督等各方面监督,依规依纪依法受理对纪检机关、纪检干部的检举控告。

三是加强履职管理约束。紧盯纪检干部履职行权的风险点,规定了纪检干部违规过问干预案件的登记备案、履职回避、保密、从业限制、安全责任等具体管理制度,实现对人员、事项、流程的管理监督全覆盖。规定严肃查处纪检干部违纪违法、失职失责行为,确保将严管严治落到实处。

需要说明的是,《条例》规范的是新时代党的纪律检查委员会工作。为了更加全面完整准确地学习掌握纪检监察机关监督执纪执法工作,要把学习《条例》与学习《监督执纪工作规则》《中国共产党纪律处分条例》《监察法》《监督执法工作规定》《监察法实施条例》《公职人员政务处分法》等党内法规和国家法律有机结合起来,促进执纪执法贯通、有效衔接司法,实现依纪监督和依法监察、适用纪律和适用法律有机融合。


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